1、在省人大常委会法工委开展备案审查工作调研座谈会上的汇报尊敬的万主任，各位领导：首先非常感谢省人大常委会法工委调研组x主任一行莅临我县开展备案审查工作的专题调研，这对于我县加强规范性文件备案审查工作必将起到积极的促进作用。受县政府娄致文县长的委托，我就xx县政府规范性文件备案审查工作情况，从三个方面向各位领导作个汇报，不妥之处敬请批评指正。一、基本情况根据xx县人大常委会规范性文件备案审查工作试行办法要求，县政府2017年向县人大常委会报备规范性文件25件，2018年向县人大常委会报备规范性文件9件。近年来，清理出xx县“十二五”主要污染物减排方案(永府办字201164号)和xx县人民政府办公室
2、关于批转xx县环境保护“十二五”规划的通知(永府办字20121号)等2件需要废止的规范性文件。主要工作举措：一是加强制度建设。县政府把规范性文件的前置审查和报送备案工作写进了xx县人民政府工作规则,凡出台规范性文件,牵头起草部门要先送县政府法制办进行审查,没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会、不研究、不发布。一步增强法治观念，认真研究工作措施，明确职责要求，确保规范性文件管理和备案审查的相关法律法规的贯彻执行，自觉接受备案监督，维护政府权威和公信力。尤其是向县人大常委会报送备案审查的规范性文件做到及时、准确报备，做到有件必报，不迟报、不漏报，报送的材料做到完整齐全。二是严格规范程序。
3、为确保备案审查制度落实到位,明确了操作程序。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节,每个相关部门的职责都进行了规范。同时，要求县政府法制办牵头组织对县政府及各部门制定规范性文件的清理,对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。三是积极履行报备职责。县政府认真履行规范性文件的报备职责，严格遵守报备格式和报备时限。对县人大常委会法工委等各对口委办审查中发现的问题,县政府法制办都按照法定程序及时予以纠正。二、备案审查工作有关情况 重庆直辖以来，市政府及其工作部门日益重视规范性文件备案审查工作，将其作为推进依法行政的重要抓手
4、，在备案审查工作机构建设、制度机制完善以及提高规范性文件质量等方面取得了较大成效并积累了有益经验，为规范性文件备案审查工作长足发展和推进法治政府建设奠定了基础。 （一）文件质量不断提高。据市政府自查清理情况，截至2014年12月31日，市政府制发的规范性文件共计1874件，其中现行有效1187件；市政府工作部门制发的规范性文件共计7112件，其中现行有效2541件。为提高规范性文件制定质量，市政府及其办公厅多次发文，对行政公文的起草、调研、审签、公布、归档以及规范性文件的制定权限、程序、标准等提出要求，逐步形成了公开征求意见、专家论证评估、集体审议决定和公文审核管理等以提高规范性文件质量为目的
5、的工作机制。坚持加大对规范性文件制定过程中的审查力度，对规范性文件内容与法律法规相抵触、条文内容不明确、公文用语不准确等问题及时予以纠正修改，力求做到不合法、不适当的规范性文件不予出台。近几年来，市政府更加重视规范性文件起草征求意见工作，在文件正式出台前，注重征求市人大有关专门委员会、常委会法工委以及社会有关方面的意见，加强事前沟通，采纳合理建议，着力提高文件质量。 （二）备案审查逐步加强。直辖以来，市政府规范性文件备案审查工作历经了从无到有、逐步规范的过程。2004年4月1日，市政府出台重庆市行政机关规范性文件审查登记办法，以政府规章的形式明确了全市行政机关规范性文件登记审查和备案审查的范围
6、、流程、时限等要求，使备案审查工作更趋规范。截至2014年12月31日，市政府共向市人大常委会报备政府规章和规范性文件446件，其中政府规章244件、规范性文件202件；登记备案市政府工作部门的规范性文件1079件、区县（自治县）政府的规范性文件1142件。在具体工作中，注重对规范性文件的合法性审查，重点查找和纠正违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的问题。对市政府工作部门、区县（自治县）政府报备的规范性文件中存在违法或质量瑕疵的，及时指出，督促纠正。对市人大有关专门委员会、常委会法工委以及人大代表、专家学者、社会公众提出的审查意见和
7、建议，做到认真研究处理，积极采纳建议。同时，市政府近年来积极引入信息化管理，建立起“规范性文件网上报备系统”，提高了各级政府之间、政府工作部门之间文件登记备案的效率。 （三）文件管理逐步规范。坚持定期清理现行有效的规范性文件。截至2014年12月31日，市政府共组织开展了9次较大规模的集中清理，对不符合法律法规、国家政策以及不适应经济社会发展的规范性文件予以废止或宣布失效。市政府相关工作部门不断加强和改进文件管理措施，大多数市政府工作部门制定了规范性文件管理办法或细则，如市工商局出台重庆市工商行政管理机关规范性文件制定程序规定，对规范性文件的起草、审议、登记、备案、发布、清理等作出细化规定，切
8、实增强了全市工商系统规范性文件的管理实效；市民政局每年初均结合工作实际，确定当年的民政规范性文件制定计划，明确工作进度和时间安排，对未纳入年度计划的原则上不安排审议；市政府法制办重视和支持市政府其他工作部门的合法性审查工作，积极推进行政机关规范性文件管理规范化。近年来，市政府及其相关工作部门还着力推进规范性文件项目库建设，通过政府网站推进文件信息公开，实现信息动态更新，积极为社会公众查阅行政机关规范性文件提供便利。 （四）制度机制不断完善。市政府重视规范性文件备案审查制度建设，积极探索创新，不断健全机制。2000年4月29日，在国家层面尚无专门规定的情况下，市政府办公厅制发了关于规范性文件报送
9、市人大常委会备案有关问题的通知，建立了规范性文件报备机制的雏形。2004年4月1日，市政府出台了重庆市行政机关规范性文件审查登记办法，并陆续出台了重庆市行政决策听证暂行办法重庆市政府重大决策程序规定等相关制度，对规范性文件涉及的重大决策和重大问题探索建立公众参与、专家论证、合法性审查等机制，推动了全市行政机关规范性文件备案审查工作制度化。今年，结合工作新形势和工作评议自查清理情况，正抓紧起草重庆市行政规范性文件管理办法，拟从制度机制上进一步保证制文质量、加强文件管理、促进文件公开。同时，市政府重视制度落实保障机制的建设，将规范性文件制定与报备工作纳入了依法行政工作年度考核，充分发挥考核的“指挥
10、棒”作用；陆续建立起规范性文件备案情况通报制度、限期整改制度、责任追究制度，对规范性文件违法、漏报等情况由“打分制”变为“扣分制”，进一步引导市政府工作部门及区县（自治县）政府重视规范性文件备案审查工作，自觉加强范性文件备案审查工作，取得了较好成效。 三、存在的主要问题 从调研情况来看，虽然市政府在加强和改进规范性文件备案审查工作方面作了大量工作，取得了一定成绩，但在对规范性文件定义的理解与把握、及时登记报备、有效期制度执行、文件公开发布等方面也存在一些问题和不足，主要体现在以下几个方面： （一）规范性文件登记报备方面存在的问题 1. 对规范性文件的内涵和外延理解掌握上存在差异。重庆市实施监督
11、法办法第四十六条规定：“需要报送备案的规范性文件，是指市人民政府、区县（自治县）人民代表大会及其常委会、区县（自治县）人民政府、乡镇人民代表大会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的在其行政辖区范围内具有普遍约束力的文件”。调研中发现，虽然我市地方性法规对规范性文件有明确界定，但是在实践中由于制定机关对规范性文件内涵和外延的理解和把握上存在差异，且各个时期要求文件报备的范围不尽相同，以致于规范性文件未能全面报备。截至2014年12月31日，市政府向市人大常委会报备的现行有效的规范性文件有202件，因制定机关对规范性文件的理解差异以及各个时期报备工作的要求不同导致未向市人大常委会报备的有167
12、2件；市政府工作部门向市政府登记备案的规范性文件有1097件（其中现行有效的534件），未登记备案的现行有效的规范性文件有2007件。尤其是各区县（自治县）政府及其部门对规范性文件内涵和外延的理解差异较大，有的仅以文种形式判断，有的以文件内容判断，还有的将不属于规范性文件的工作方案、通知等文件报备，以致于各地纳入规范性文件报备的情况差异较大。 2. 规范性文件报备存在迟报漏报现象。重庆市实施监督法办法第四十七条第一款规定：“市人民政府、区县（自治县）人民代表大会及其常委会制定的规范性文件，应当在通过或者发布之日起三十日内报送市人大常委会备案”。但据统计，2009年至2014年期间，市政府向市人
13、大常委会共计报备政府规章63件、规范性文件74件。其中，政府规章迟报44件，迟报率为69.84%；规范性文件迟报42件，迟报率为56.76%。部分市政府工作部门和区县（自治县）政府也存在迟报漏报现象，如市经信委在本次工作评议中清理出现行有效的规范性文件60件，但其中43件未及时向市政府法制办履行登记报备手续。对政府派出机构规范性文件的登记备案存在“空档现象”，特别是经济技术开发区，实践中制定过一些对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件，但未将此类文件纳入规范性文件登记备案范围。由于有的制定机关“重发文、轻备案”或不愿主动登记报备，以致于规范性文件“家底”不清。从调研来看，多数市政府工作部门
14、在本次工作评议前基本不清楚本部门现行有效的规范性文件的底数，通过本次工作评议自查清理后才基本摸清了“家底”。 3. 政府法制工作机构的文件审查作用发挥得还不够好。重庆市行政立法基本规范（试行）第六十三条规定：“规范性文件起草完毕，应当由行政机关法制机构进行审核，并经本行政机关常务会议或者办公会议通过后，由其主要负责人签署，按照国家和本市有关行政机关规范性文件登记和备案的规定报送审查登记或者审查备案”。然而有的政府法制工作机构在规范性文件立项、起草、审查等环节把关不严格、工作不到位，以致于“问题文件”轻易过关。有的市政府工作部门起草的规范性文件，未经本部门法制工作机构审查审核，法制工作机构也不主
15、动提出合法性审查的要求。有的法制工作机构虽提出了审查意见，但未能引起起草部门的重视，审查意见难以得到采纳。此外，政府法制工作机构普遍存在工作力量不足的问题，与新形势下备案审查工作任务及备案审查能力建设的要求不相适应。目前，全市各区县（自治县）政府中，仅有3个区县政府在政府法制工作机构中明确了专司备案审查工作职能职责的岗位人员。 （二）规范性文件质量方面存在的问题 1. 有的规范性文件内容与上位法规定相抵触或不一致。这方面的问题主要表现为，虽然法律法规对一些行政管理事项已有明确规定，但是有的规范性文件细化性、落实性规定与法律法规的规定相抵触；不同层次的规范性文件存在规定不一，甚至冲突“打架”的情
16、况；有的规范性文件虽不违反法律法规的规定，但却消减了法律法规的适用效果。据统计，2000年至2014年间，市政府报送市人大常委会备案的202件规范性文件中，与上位法相抵触的有6件，占2.97%。据委托市律协抽查评估的报告反映，市律协抽查评估的322件规范性文件中，与上位法相抵触的有10件，占3.11%。如重庆市工伤保险基金结算管理办法规定，当年发生的应由工伤保险基金支付的一次性工伤医疗补助金，由用人单位（或工伤职工）与工伤保险经办机构结算，结算时间最迟不超过工伤职工与用人单位解除劳动关系之日的次年2月28日，但上位法对结算时间并没有限制性规定。此外，有的行政规范性文件与司法解释或司法裁判的标准不一致，如重庆市人力资源和社会保障局关于职工下班后午餐时间是否认定为工作时间的复函提出“职工下班后午餐时间，不属于工作时
