1、关于“会计委派制”的若干问题的论文近年来，为整顿会计工作秩序，促进社会主义市场经济健康发展，许多地区和部门相继进行了以会计委派制为主要形式的会计人员管理体制改革的尝试。试点工作引起了各级党政部门的高度重视和社会各方面的关注，也在会计界引起了热烈的讨论。本文拟对其中的有关问题作一探讨。一、会计委派制试点的背景改革开放无疑给我国的社会政治、经济生活的各个方面带来了巨大的变化。但是，在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制未完全确立，适应市场经济需要的法律体系尚不完备，社会监督体系还不健全，致使社会经济生活中出现了一些亟待解决的问题。有的国有企业，由于所有者主体的缺位，国有投资代表人不具体，对经营者缺乏
2、必要的监督和约束，导致国有资产流失现象日益严重，引起了社会各方面的关注。在一些行政事业单位，由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算外资金管理混乱，“乱罚款、乱收费、乱摊派”以及私设“小金库”的问题十分突出，不但造成国家财政收入的流失，而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。这些问题反映在会计工作上，突出地表现为“信息失真，秩序混乱，造假严重”。对上述问题的产生原因进行深刻的分析，人们普遍认为，监督机制不健全是产生问题的重要因素，因此，建立有助于强化会计监督的会计人员管理体制自然成为人们关注的焦点。而我国的会计人员管理体制如何呢？目前是“用人单位自己管理为主”，即由各单位自主地设置会计机构，
3、任免会计人员并对会计人员进行日常管理，政府有关部门（如财政部门或企业主管部门等）仅是对会计人员的从业资格、专业技术资格等进行间接管理。在这一体制下，会计人员隶属于所服务的单位，并对本单位的行政领导负责。因此，尽管会计法赋予会计人员监督本单位经济活动的职责，但由于现行管理体制的局限性，法律赋予会计人员的监督职能实际上难以履行。从上述分析可以看出，一方面解决经济生活中的一些现实问题需要强化会计监督，而另一方面现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多的困难，于是人们提出要进行会计人员管理体制的改革，会计委派制也正是在这样的背景下应运而生。二、会计委派制的主要形式会计委派制也称为会计人员委
4、派制，是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。九十年代初，会计委派制的试点最早在江苏苏州的用直镇、湖北襄樊市、利川市等地展开。在总结试点情况的基础上，中纪委二次全会提出：“改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点，有条件的地方和部门也可以试行会计委派制度”。此后，试点工作在全国各地迅速展开。据不完全统计，截止1998年底，全国共有105个地级区（市）、414个县（市）进行了试点，直接或间接委派会计人员达14472人。从笔者近年来对一些试点地区和单位的调查看，各地会计委派制的试点，大
5、体上可归纳为三大类：（一）对行政事业单位委派行政事业单位会计委派制的试点可概括为“直接管理”和“财会集中制”两种形式。1.“直接管理”形式。即以地方政府的名义向所属的行政事业单位直接委派会计人员。在这种形式下，委派对象大多是单位的财会负责人、主管会计，有的还包括出纳；委派部门为地方政府（有些地方由财政部门代表）；试点的范围主要是行政机关和事业单位（主要是有财政拨款的单位）；管理方式大多采用直接管理，即对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行集中统一管理，并实行在单位之间定期轮岗制度。这一形式在全国大多数省份（主要是地、县和乡镇）都有试点。2.“财会集中制”形式。
6、即在基层区、县、乡（镇）成立行政事业单位财务会计核算中心，在保持各单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，各单位不再设置会计机构，不配合会计人员，取消各单位银行帐户，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，实行“集中管理，分户核算”，融会计服务和监督管理为一体。湖北沙市、宜昌等地实行的“会计委托代理制”和“零户统管”等即属这一形式。目前这一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推广试点。（二）对国有企业委派各地对国有企业的会计委派形式，主要可分为三种：1.对国有大型企业委派财务总监。财务总监一般由产权管理部门选派，通过一定程序进入公司董事会，承担监督国有资产营运、重大投资决策以及审
7、查会计报表等职责，对重大财务收支和经济活动，实行与总经理联签制度；财务总监的工资、奖金与所在单位分离，以保证其实行会计监督的独立性；委派部门对被委派的财务总监定期考核和轮岗。这一形式最早产生于广东省深圳市，其后在许多地方均有试点，1999年初，上海市政府决定在市属大中型国有企业推行这一做法。2.对国有中、小型企业委派会计负责人。这一形式的委派对象主要是财会负责人或会计主管人员；委派部门大多为财政部门，也有财政部门和企业主管部门联合委派；管理体制是按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对委派会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖励、福利等实行统一管理，但工资福利等的负担形
8、式各地有所不同，大多是按照“谁用人，谁负担”的原则由委派单位向用人单位收取服务费。目前向中、小型国有企业委派会计人员主要是在中小城市进行试点。3.企业集团内部委派制。即由集团（总公司、母公司）向下属企业或子公司委派会计人员，对被委派的会计人员一般由集团进行直接管理（包括行政关系、个人档案、工资福利等）。这一模式在全国许多大型企业集团（或大型的事业单位）都有试点，如武汉钢铁集团公司、山东潍坊亚星集团公司、北京华都集团等。（三）对乡镇集体企业和农村经济组织委派乡镇集体企业和农村经济组织的会计人员委派试点主要有两种形式：1.由乡镇政府对乡镇企业委派会计主管人员。其主要做法与中小型国有企业会计人员委派
9、制的做法基本相同。2.实行帐目集中核算管理。如湖北仙桃市实行的“会计楼”形式等。基本做法是，企业会计从内部分离出来，统一在“会计楼”办公，会计人员的工资报酬由会计楼负责统一管理发放，类似于代理记帐的做法。此外，一些地方还对农村经济组织的帐目实行了“村帐站管”的试点。即在村级集体财产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务归属不变等前提下，由乡镇“经营站”分村分组设帐，集中统一核算。三、会计委派制试点取得的明显成效会计委派制经过几年的试点取得了明显的成效，主要体现在以下几个方面：（一）加强国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失。目前，国有企业缺乏内部约束机制，对
10、国有资产和预算收支主要靠外部监督，如由财政、审计以及政府部门选派的监事等来进行，由于这些外部监督往往是事后的和定期的，实际效果不尽如人意。由政府部门向国有企业委派财务总监，参与企业的重大决策，寓监督于管理和服务之中，对企业经济活动实行全过程控制，对国家和企业负双重责任，较好地解决了国有产权代表缺位问题，有效地防止了国有资产的流失。（二）有利于加强预算外资金管理，治理“三乱”、私设“小金库”等问题。在行政事业单位实行会计委派制或采用“委托代理制”后，一方面会计人员身份和地位的变化，能够切实有效地加强会计监督；另一方面委派会计人员素质的提高，也有利于加强会计基础工作和财务管理，从而切实加强了预算外
11、资金的管理，有效地遏制了“三乱”等社会问题。山东省章丘市对行政事业单位实行会计人员委派制后，使“收入全额上交，支出按审批计划拨付，结余由财政统一调控使用”的管理制度得以顺利实施，取消了不合理帐户187个，1997年1-9月份各部门、各单位上交的预算外资金达7500万元，比1996年全年上交数提高2.5倍；同时，被委派单位的发票使用正确率、会计报表准确率都达到100%，没有发现较大的违法违纪问题。湖北省荆州沙市区改革行政事业单位会计管理体制试行会计委托代理制以后，使全区预算外资金专户存储面达到100%、专户存储额达到100%；强化了财政部门对各单位财务收支的管理手段，变突击检查为日常监督，变事后
12、检查为事前监控，从而有效地加强了预算外资金的管理，解决了一些单位私设“小金库”的顽症。（三）为从源头上制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能，有助于推动党风廉政建设和社会风气的好转。会计工作是经济工作的基础，办经济离不开会计。许多经济案件的发生不仅会在会计上有所体现和反映，同时也与会计工作秩序混乱，会计监督弱化、软化有着密切的关系。因此，要有效地遏制腐败现象，必须从机制上解决问题，从源头上加以治理。实行会计委派制度，正是从机制、体制上根治腐败源头的一项重要措施。这也正是中纪委提出进行会计委派制试点的初衷。湖北省宜城市（县级市）在市直有关单位实行会计委派制4个月的时间内，在委派会计的有效监管
13、下，共取消5批公款旅游的计划和6辆购车申请，停止装修办公楼4栋，制止配置23部移动电话，共节约资金近1000万元。江苏省用直镇对乡镇企业实行会计委派制以后，被委派的企业没有发生过经济案件。湖北仙桃等地对农村集体经济组织实行会计集中核算等制度后，有效地保证了财务收支的合理合法，基本上杜绝了财务收支方面的违法违纪问题，杜绝了乱收费、乱摊派等现象，减轻了农民的不合理负担，增强了农村财务的透明度，促进了党风廉政建设，密切了干群关系，这一改革受到了当地农民群众的普遍欢迎。（四）强化了会计监督，提高了会计信息的质量。会计监督不力和弱化，是导致会计信息失真，会计工作秩序混乱的重要原因之一。实行会计委派制后，
14、将会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员能够相对独立地行使监督职权，敢于对会计报表的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，从而有效地遏制了以往“领导定调子，会计填数字”的现象，较好地保证了会计法赋予会计人员监督职能得以履行，有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱的问题。从各地试点的情况看，无论是行政事业单位还是企业，实行会计委派制后，会计信息的质量都有较大的提高。此外，实行会计委派制也在稳定会计队伍，提高会计人员素质，加强会计基础工作，规范会计工作秩序等方面起到了积极的作用。四、正确地认识和看待会计委派制会计委派制在全国各地试点后，
15、社会各界给予了关注，会计理论和实务界也就此展开了广泛的讨论。因此，正确地认识和看待这一新生事物，对于指导实际工作十分重要。（一）用实践的观点认识和看待会计委派制“实践是检验真理的唯一标准”。会计委派制是在我国由计划经济向社会主义市场经济的转轨阶段由基层在实践中提出的。这一改革是否符合市场经济发展的目标和方向，应当加以肯定还是加以否定，也应由实践对其进行检验。应当按照邓小平同志提出的是否符合“三个有利于”的标准进行检验。如果经过实践检验，这一制度确实能够有效地解决当前经济生活中存在的一些问题，符合“三个有利于”的标准，那么我们就应当坚持下去。（二）关于会计委派制的法律依据问题有人提出，实行会计委派制与全民所有制工业企业法（以下简称企业法）、公司法的有关规定不很协调。本人认为，对此要结合委派制的不同形式进行分析，不能一概而论。首先，就委派财务总监的做法而言，从试点的情况看，财务总监一般是由产权管理部门（企业所有者）选派，经过一定程序进入公司董事会，对企业或公司法定代表人行使监督的职责，不参与企业日常的经营管理，也不作为企业财会负责人。这种形式并不违背全民所有制工业企业法和公司法的规定。从企业集团内部试行会计委派制来看，总公司以投资者的身份向下属企业（被投资企业
