1、对我国工程招标投标监管体制演变的观察*摘要：招标投标现有监管模式所暴露出的问题必须进行改革，无论是理论上的探讨、还是四川、浙江、株洲等地的实践均表明：建立统一的招标投标监管模式是一种趋势。招标投标监管的统一化进程毫无疑问将是充满权力和利益斗争的不平坦之路，但是，我们有足够的理由相信它能实现；同时，招标投标统一监管的建立也只是招标投标全部工作的一个新起点。关键词：招标投标 监管模式 统一一、招标投标现有监管模式：一个颇有争议的话题对于我国招标投标活动的监管问题，中华人民共和国招标投标法采取了授权国务院进行规定的办法。 中华人民共和国招标投标法第七条第三款。2000年3月4日，中央机构编制委员会办
2、公室制定、国务院办公厅颁发的国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办发200034号）是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件。按现行的职责分工，对于招投标过程的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。 国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办发200034号）第三条、第四条。目前的这种监管体制，可以说是一种综合监督为辅，各个部门分散监管为主的体制（简称部
3、门分散监管）， 之所以这样认为，是因为国办发200034号文规定监督管理按照行业执行，建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责；综合的是指发改委指导和协调全国的投标招标活动，又因为发改委缺乏有利的手段。所以只能说综合监管为辅，各部门的监管为主的体制。参见张治峰：招标投标监管问题法律论坛，而在中华人民共和国招标投标法的早期立法过程中，招标投标监管似曾想设计一个统一的监管模式。 中国招标投标法原理与适用 曹富国，机械工业出版社2002年，第280-281页。那么，为什么废弃后者而选择前者？时任国家发改委主任的曾培炎在关于中华人民
4、共和国招标投标法（草案）的说明中有明确的说明：“考虑到实行招标投标的领域较广，涉及不少部门，不可能由一个部门对招标投标活动统一实施监督，只能根据不同领域工程建设的特点，由有关部门在各自的职权范围内分别负责对招标投标活动进行监督。而且有关部门的职权划分随着政府机构改革深化，还可能有所调整。”曾培炎：关于中华人民共和国招标投标法（草案）的说明，选择部门分散监管模式在立法时不能不说是有其合理性与现实针对性的，既可以回避制度设计的高难度和统一监管与既有管理体制可能会产生的诸多交叉甚至剧烈冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性，这也许是摸着石头过河的道理在招标投标制度建设中的应用吧！上述原因也
5、是时至今日，部门分散监管模式仍然存在并被拥护的重要原因。参见张治峰：招标投标监管问题法律论坛但是，随着部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，针对它的批评也日渐增多。这些批评大抵可以按照这样一种逻辑关系展开：部门分散监管导致市场被人为地按行业分割；分割后的市场监管为权力寻租留下空间而易滋生腐败；监管部门为维护既得利益各自为政、相互制肘，造成法律法规的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。关于招标投标监管中存在问题的具体表现，国家发展和改革委员会主任马凯在在纪念招标投标法实施五周年座谈会上的发言中有详尽的描述：一是招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止。一些地方和部门违法设置投标许
6、可、资质验证、注册登记等手续，越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点。二是重事前审批许可，轻事后监督查处的倾向比较突出。一些行政监督部门不履行监督职责，招投标投诉、举报的渠道不够畅通，投诉受理和处理机制不够健全，致使不少规避招标、虚假招标，串通招投标的行为没有得到及时惩处。三是少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和干预招投标。还有的部门及其工作人员违法直接参与招标文件编制、投标资格预审、标底审查、评标和确定中标人，直接介入具体的招投标活动，既是“裁判员”，又当“运动员”，身份多重，利益纠缠。四是政出多门、法制不统一的问题没有根本解决。虽几经清理，但一些应当修改或
7、者废止的文件规定至今仍在执行，新制定出台的涉及招投标的文件，也还存在违背招标投标法规定的情况。马凯：在纪念招标投标法实施五周年座谈会上的发言，在行业保护和政出多门问题上，各个行业纷纷设置隶属于自己管辖的专家库和有形建筑市场问题颇受关注，对其指责多为人为割裂市场、造成资源的极大浪费等等。以四川省为例，四川省自1996年开始在建设系统建立工程交易中心，截止2004年，已建75个；国土资源系统建立土地交易市场130个；各级政府采购中心、政务服务中心都已建立或正在筹备招标大厅；有的地方还在筹建产权交易市场。这些交易市场，各自为政，多头建立，不仅造成了重复建设，浪费了大量钱财，而且不利于统一监管。当前招
8、投标监督工作应着力解决五个问题，在这里以四川为例，并不是说四川的招标投标监管是糟糕的，恰恰相反，这说明他们已经对此问题高度重视并已经进行了统计和公开，这些数据在其他地方或者没有引起重视，或者没有统计，或者没有公开。有关学者认为在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是主要问题并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，而监管权的分散主要表现在两个方面，一是监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构；另一个表现是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间，使监管机构的监管权被严重分割，监管能力受到制约。周汉华：基础
9、设施产业政府监管权的配置，借鉴这样的研究成果来看招标投标监管，上述两方面表现皆有，前者如建设系统的监管权在各地被分割在规划管理委员会（规划局）、建设委员会（建设局）、园林局等不同的部门；后者典型的例子则是招标投标监管部门长期以来的监管权之争。支离破碎的监管格局使得协调难度十分巨大，协调难度大、成本高又造成打造监管合力的美好愿望只能停留在电脑硬盘、白纸黑字与人们的想象之中。二、有关学者和业内人士的建议：统一是大势所趋对于部门分散监管模式所存在的问题，有关学者和业内人士还是给予了应有的关注，他（她）们也在不同场合不断提出自己的建议。例如，南开大学何红锋教授认为，招投标法颁布之后，各个部门之间争夺监
10、管权的现象时有发生，最后的结果是各自为政，自己监督自己。所有的政府采购项目实行统一监管，应该是大趋势。政府采购信息报：有形市场能否有效监管，中国社会科学院法学所的刘俊海先生也曾专门撰文分析统一监管的可能性和必要性。四川省中外招标与采购研究院院长刘志才呼吁当前的招投标管理应从注重个案监管的“捡烂苹果”方式，尽快转移到“检查装苹果的篮子是否有问题”的制度建设上来，并提出了六条对应措施。包括成立“国家招标局”式的统一管理机构；调整“中编办”之行政监督职责，将“中编办”对项目的行业管理部门实施招投标活动行政监督的职责分工进行调整，国家、省、市、县各级政府分别成立统一的“招标投标监督委员会”； 建立统一
11、的评标专家库；设立一个集中、统一的招投标有形市场等。虽然，刘先生的建议也有值得商榷的地方，但他主张建立统一的招标投标监管机构的主张是不言而喻的。同时，也可以不断听到业内人士的呼吁：应该建立一个涵盖建设工程、设备采购、政府采购等多项内容，并负责制订和解释法律、法规的招标投标政府行政监管机构。还有人把这种统一化监管称之为专业化监管，同样是把招标投标相关的管理职能统一授予或委托给一个独立的政府机构集中进行日常管理和监督，负责规则制定、备案监督、后续检查、违规处理等，为了与现行分行业管理的体制相一致，可以实行“综合执法，分口处理”等等。专业化监管 市场化运作基层招标投标运行模式初探罗小兰 陈忠生中国财
12、经报这样一种统一化的招标投标监管一般被认为具有以下的优势：首先，打破行业壁垒，提高工作效率。通过综合性招标投标监管机构建立，可打破现有的行业管理壁垒，合并原分散在不同行业中的招标投标监管机构，统一管理，。在综合性的招标投标监管机构内，可按照管理性质分设不同的管理分支部门，按照各自的职责分头进行监管，彻底解决原先各部门分头管理带来的管理重叠和遗漏等问题。其次，减少机构设置，简化办事程序。通过综合性招标投标监管机构的建立，可合并职能重复的部门，减少机构设置，防止部门之间相互推委、扯皮等情况的出现，。同时，还可将原分布在各部门的办事程序合并到一个程序中，达到统一政策尺度、减少工作环节、简化办事程序的
13、目的。第三，实现资源共享，提供有效服务。通过综合性招标投标监管机构的建立，可将现有的几个招标投标监管机构的资源实现共享，达到资源配置的最大优化。同时，可建立起统一的评标专家库，提高资源配置效率，避免目前各专家库各自为政，互不承认评标结果等情况的出现。另外，也可为广大的国内外企业提供一个获得项目完整信息、公平、有序地开展经营活动的途径。统一招投标监管：中国工程建设网 三、招标投标管理体制在各地的实践：一个走向统一的演变 在本部分的论述中，由于考虑到后文分析制度演进的需要，大量引用了各地有关法规或规范性文件的规定，可能比较繁琐。 1、四川2003年6月26日，四川省在组织有关部门和部分经济学家进行
14、了建立科学有效的招投标监督管理体系的课题研究后，根据有关专家的建议，四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅下发了关于成立四川省招标投标监督委员会的通知（川委厅200320号），文件规定：监督委员会为非常设议事协调机构，其主要职责是：负责组织协调各行政主管部门依法对全省工程建设项目、经营性土地使用权出让、政府采购、国有产权交易等招标投标工作的监督；制定全省招标投标监督工作的目标任务；研究和解决招标投标监督工作中的重大问题；督促、检查、考核各地及有关部门落实有关招标投标的法律、法规、政策等工作。委员会主任由副省长担任，成员包括了省监察厅、发改委、经贸委、财政厅、国土资源厅、建设厅、信息产业厅、水利厅、卫生厅、审计厅、政府法制等部门的领导，监督委员会在省纪委（省监察厅）下设办公室作为办事机构。四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅：关于成立四川省招标投标监督委员会的通知（川委厅200320号）。2003年7月4日，四川省招标投标监督委员会正式成立。同日， 四川省省委副书记、副省长、招标投标监督委员会主任蒋巨峰在接受记者采访时，就成立省招标投标监督委员会的重要性和必要性、工作职责、工作重点等问题回答了记者的提问。在谈到省招标投标监督委员会及
