1、浅析拆违执法工作的现实困境及对策浅析拆背执法工作的现实窘境及对策“今年，我区为了有效破解城区发展短板瓶颈，优化提升城区发展环境和品质，提出了重塑老城厢的实行意见，加强城区顽症综合治理就是1项重要的工作任务。面对重重困难，我们在法治的基础上，做到了高效拆背、和谐拆背，并在实践中总结出了拆背10条,实现了整治效果、执法效果和社会效果的有机统1。”黄浦区依法治区办常务副主任、司法局局长刘辉说。现实与理想的矛盾现在的“聚奎新村”才算是名不虚传的“新村”，1排排刚刚结顶的崭新楼房看着使人爽心悦目。这里原是建于上世纪60年代的直管公房，居住面积普遍较小，因而日积月累，家家户户都在窗外挂个“吊脚楼”，两根拳
2、头粗的钢管，贴着墙壁1支持，上面“长”出1排小房间，楼与楼之间将近5米的间距，被简易棚挤得只剩1两米宽。数据显示，该小区287户居民中，有245户背法搭建，共有背建441处，其中“吊脚楼”68个。今年年初，这里被定为黄浦区“补短板、治顽症”社会环境综合治理工作的重要区域后，经过综合整治，这才有了现在这1新貌。“之前楼上搭阁楼，楼下墙开裂;外面落大雨，屋里落小雨。产生火灾，消防车别想开进来，住在里面心慌慌。”严大爷住在这里已有50余年，他说，“现在不但背建拆了，还改造成了新楼房，1应俱全，这是好事，我们支持。”据了解，像“聚奎新村”这样的老城厢，黄浦区还有很多。截止今年6月，全区背法建筑超过了2
3、.1万处，面积总量29万多平方米，每个月还有很多背法建筑冒出来。如何依法有效撤除老背建、遏制新背建，这道困难摆在了黄浦区眼前。“难就难在执法规范和执法效能不统1，现有的拆背相干法律众多、内容复杂、规定不全面、彼其间交叉堆叠，同时执法气力分散、权责不清，常常相互扯皮。以致于出现了拆背工作作难堪，难作为的现象，长时间以来背法建筑愈来愈多，积重难返。”黄浦区人民政府法制办调研员张中南告知记者。在这类情况下，“拆背10条”应运而生。张中南认为，作为上海市第1份拆背的区级成文指点性意见，最大的特点就是积极整合法律资源，充分发挥法律适用的倍增效应，构建具有区域特点的拆背机制。规范和效能的统1“之前的拆背执
4、法是1个多部门分段负责的流水作业,1个正在搭建的背法建筑，从立案到结案最少要两个半月，已建成的背法建筑执法程序更长，需要1年左右。而背建的施工常常1夜间就可以搭出半间房，1个节假日就可以搭起1层楼，执法行动常常追不上背法行动”黄浦区城市管理行政执法局副局长王文震说。为此，“拆背10条”打破了原有条上“自扫门前雪”的局限，突出块上网格化管理的优势，以街道为单元格，聚集城管、公安、消防、规土、房管和市政建设、市场监管、物业等单位和部门气力联勤联动，有效构成条块结合、以块为主的工作模式，整合执法气力，提升执法效力。“拆背10条”创新性地将背建分成3类：1是正在搭建的，2是占用道路和公共场所的，3是其
5、它已建成的。针对这3类背建，“拆背10条”重构执法流程，对第1类背建，要求适用立即撤除程序，48小时内实行强迫撤除;对第2类背建，要求适用立即代为强迫撤除程序，在事实认定后最快7天就能够走完全部程序;对第3类则要求适用1般程序。从目前实践来看，80%以上的背建属于前两类。“给背法建筑分类，既可以从现有的法律法规中找到更利于提高执法效能的根据，又可以针对性的解决现实困难。比如，可以遏制背建蔓延势头、消除公共安全隐患，下降执法本钱，提高执法效力等。”王文震说。“拆背10条”还规定，对正在建造和突击建造的背法建筑1律不予补偿。“这样可以避免有人利用扩建和加建房屋征收补偿面积收益，减缓和减少没必要要的
6、矛盾和冲突。”王文震解释说。实践和民意的和谐轮渡公司的退休工人老路居住在豫园小区已有60余年，现在孩子们都搬走了，老人却照旧选择留下。不久前，老人10多年前加盖的1个背建淋浴棚被撤除了，现在被改成了1个花坛，即使入冬了，花坛里照旧郁郁葱葱在拆背行动中，黄浦区城市管理行政执法局拆背指挥部负责人戴革平成了老路的好朋友，几个月来，这位同济大学建筑专业的高材生充当了这个小区众多蜗居的“梦想改造家”。近日记者走进了老路家，这里虽然空间狭窄，但经过改造后，布局显得公道科学，功能齐全又不失美感。其实，像豫园小区里产生的故事在黄浦区今年的拆背行动中数不胜数。厅西路菜场位于上海市立达中学门口，脏乱差的环境和路面
7、背章、无证设摊交织错落，区域环境整治问题成为使人头疼的困难。黄浦区半淞园路街道党工委、办事处通过适用“拆背10条”，坚决撤除了路面51处沿街背章建筑户，焕然1新的厅西路区域综合治理项目得到了学校家长、社区居民的共同称赞。最近大半年来，执法人员走进大众家里，详细了解各种情况，制定专门的1户1方案，使“拆、建、管”3个环节无缝衔接，执法实践取得民意的支持。“拆背10条，不单单是1拆了之，在严格执法的同时，必须解决大众实际困难，关注拆背背后的民生问题。”黄浦区外滩街道办事处副主任丁琦宁说：“我们从安全保障和基本生活服务两大需求入手，加强堵疏结合，推动拆背和民生改良的同步进行，实现和谐拆背。”截至目前
8、，黄浦区“补短板、治顽症”社会环境综合整治区域内共撤除背法建筑2056处，面积2.6万平方米，在拆背进程中未产生1起剧烈矛盾，也没有出现1起行政复议、行政诉讼。浅析拆背执法工作的现实窘境及对策引言背法建设1直是各地经济社会发展中面临的1个重要挑战，特别是在大城市，屡禁不止的背法建设犹如疯狂生长的毒瘤，腐蚀着本来有限的土地和空间资源，严重影响城市的形象，乃至给大众的生命财产安全造成要挟。虽然各地的查处力度在逐年加大，但很多地方的情势仍然不容乐观，存量背法建设数量居高不下，新增背法建设又层见叠出，对背法建设的处置已成为城乡治理的1大困难。在严峻的背法建设情势眼前，执法实践显现的普遍景象却是要末长时
9、间拆不动，任由背法建设存续和蔓延而束手无策，要末以非法手段将背法建筑强迫撤除。当前，强迫撤除背法建筑的现实需要与严格遵照法律规范之间的矛盾异常凸显，强迫拆背的法律机制堕入了“难堪重负”的窘境。行政强迫拆背为什么会遭受如此为难的处境?强迫拆背机制本身是不是存在内在的缺点?如何变革背法建设撤除相干制度以走出现实窘境?本文试图对这些问题进行探讨。1、背法建设强迫撤除的运行机制背法建筑物、构筑物和设施是指建筑物、构筑物和设施本身是背法的，违背有关建设计划、土地使用、城市面貌标准、环境卫生标准，和其他行政管理方面的法律、行政法规。言及背法建设，首先触及各领域法律法规对其的撤除规定。根据城乡计划法的规定，
10、在城镇计划区内违背计划许可的背法建设需要强迫撤除的，由县级以上地方人民政府责成有关部门查封施工现场、强迫撤除，在乡、村落计划区内违背计划许可的背法建设，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正和撤除。2011 年颁布的行政强迫法对强迫撤除背法建设的程序进行了集中规定，除第4章第1节行政机关强迫履行的1般程序书面催告、听取陈说和申辩、作出强迫履行决定、投递等以外，第44 条还规定了强迫拆背的特殊程序：“对背法的建筑物、构筑物、设施等需要强迫撤除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行撤除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不撤除的，行政机关可以依法强迫撤除。”其特殊的地方体现在：
11、1是强迫撤除前应当进行限期自拆公告;2是只有当事人在法定期限内不复议不起诉又不自拆的情况下才能实行强拆。除国家层面的立法，各地方对背法建设强迫撤除的程序还有细化规定。通过考察我国背法建设强迫撤除的法律规定，可以发现其存在以下特点：第1，触及执法部门多。在目前的法律体系中，背法建设根据其侵犯的不同法益、破坏的不同法律关系，分别归不同的主管机关管辖，即便在城市管理处罚权实行相对集中行使情形下，针对背法建筑实行强迫撤除也常常需要城管、公安、消防、街道等行政部门，和公证、社区、物业等多方主体的共同参与。第2，公告程序混乱。虽然行政强迫法规定了行政机关的公告义务，但其规定极为模糊，对公告内容、发布时间、
12、公告期限均未予以明确，公告与催告是何种关系亦不明晰，实际执法工作中的样态也不尽1致。公告程序的模糊规定无形中增加了执法人员的困扰，使其深陷程序背法的耽忧中而难以高效、快速行事。第3，法定期限内不复议、不诉讼才能强迫履行。根据我国法律规定，1般而言复议和诉讼期间行政行动不停止履行，但在背法建设的强迫撤除程序中，立法突破了这1原则性规定。行政强迫法第44 条的规定，只有当事人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼且不自行撤除的，才能实行强迫撤除。该特殊规定致使背法建筑的强迫撤除周期很漫长。2014 年新行政诉讼法的修改把起诉期限从3个月延长至6个月，这意味着单是这1程序就将强迫撤除的期限拖到最少
13、半年以上。2、背法建设强迫撤除机制的本钱效益分析任何法律制度只有在实际运行中才能检验其实行效果，而现状是强迫拆背的效果其实不理想。这与相干行动主体在强迫拆背程序中的利益选择密切相干。1个理性的人总是寻求本身利益的最大化，马克思曾说：“人们奋斗所争取的1切，都同他们的利益有关。”在市场经济环境下，行政机关在很大程度上表现出“理性人”的偏向，而不再完全是传统的“道德人”形象，“公共机构像1个理性最大化者1样行事，会对其资源不同用处的预期本钱和预期收益作出比较”。(1) 依法强迫拆背本钱高在探讨强迫撤除背法建筑中行政主体的利益选择时，最基本的是对该程序运行的本钱和收益进行核算。行政机关依法强迫拆背的
14、本钱最少包括：1是依法强拆的直接本钱。这部份主要有对限期撤除进行书面催告、听取相对人的陈说和申辩、报经有权机关批准强迫撤除、作出强迫撤除决定、投递决定、实行撤除前进行公告所需要的人力、物力、财力和时间，等待当事人申请行政复议和提起行政诉讼法定期限届满的时间本钱，组织调和相干单位人员实行撤除的精力和时间，通知当事人清算有关物品的付出，制作笔录和摄制录相的本钱等等。没有直接强迫履行权的行政机关还要承当依法申请法院强迫撤除的本钱。2是依法强拆的机会本钱。依法强拆必定意味着放弃通过背法程序实行强迫撤除，也就放弃了背法强拆可能带来的收益。这部份本钱主要有人民大众对高效撤除背法建筑的期待，上级政府和官员对
15、下级政府完成制止和查处背法建设的要求等。虽然背法强拆取得的利益是以牺牲程序价值作为代价的，有可能遭到法律的制裁，但与程序背法的轻微法律责任相比，这类巨大的结果利益在现实中对行政机关依然具有很大的吸引力。行政机关依法强迫拆背的收益主要包括：1是依法强拆的法定收益。其主要是背法建筑的消灭，和背法建筑撤除带来的现实危害和潜伏危险性的消除。如市容市貌的迅速还原、土地和空间资源的立即恢复、安全隐患的快速消除。2是依法强拆的边际收益。所谓遵法行动的边际效益，指因遵法行动所带来的法定效益以外的额外部份，是在法定效益以外社会追加的积极性奖赏或认可。其主要有上级政府对依法强迫撤除的认可、社会大众的满意、相对人可
16、能的尊重。依法律程序强迫撤除与背法撤除的最大区分在于前者充分保障了相对人的权利，通过法定撤除程序，当事人取得了广泛的知情、参与、救济的机会，全部撤除行动确保是公平公正的，因此依法撤除的边际收益还包括了相对人可能的尊重。从上述本钱收益分析以看出，政府为了保障相对人的合法权益，需要付出巨大的直接本钱来实行法定的撤除程序，换言之，政府依法实行强迫撤除要付出高昂的代价，收获的是政府行政合法性的增强。但是，在处置背法建设中对相对人权益的保障很难直接作为政府官员政绩的“加分项”，最多只是不让背法撤除成为“减分项”，上级政府和周围大众更加关心的是终究查处了多少起背法建设，撤除了多少面积的背法建筑。因而可知，依法强迫拆背的本钱和收好处于严重的失衡状态，正是由于这类严重失衡，行政机关失去了严格依法强拆的动力。( 2) 背法强
